Uus ehitusseadus: ülevaade olulistest muudatustest

Seadus. Foto: SCANPIX

Tänavu 1. juulist jõustub uus ehitusseadus. Seadustikku on koostatud alates 2008. aastast paralleelselt planeerimisseaduse uue redaktsiooniga. Uus seadustik sisaldab mitmeid muudatusi ja korrastusi kehtivas ehitusõiguse reeglistikus. Samas on selle haare ka varasemast laiem – lisaks üldistele ehitusõiguse reeglitele on selles sätestatud n-ö eriosana erireeglid maanteede, raudteede, puurkaevude jms ehitamisele. Postimees vahendab sihtasutuse Keskkonnaõiguse Keskus ülevaadet sellest,  millised on uued ehitusõiguse üldreeglid.

Mõisted, põhimõtted

Võrreldes kehtiva seadusega ei näe uus seadustik ette ehitusvaldkonna põhimõistete kardinaalset muutmist, küll aga leidub täpsustusi. Nt on uues seadustikus laiendatud ehitise rekonstrueerimise ehk ümberehitamise mõistet. Kehtiva EhS kohaselt on rekonstrueerimine „ehitise piirdekonstruktsioonide muutmine ning kande- ja jäigastavate konstruktsioonide muutmine ja asendamine”. Uue seaduse kohaselt on rekonstrueerimine ehitamine, mille käigus muutuvad olemasoleva ehitise omadused oluliselt. See hõlmab lisaks senises seaduses sätestatule ka nt ehitiste tööparameetrite või kasutatava tehnoloogia olulist muutmist. Uuena on määratletud ehitise lammutamise mõiste.

Erinevalt varasemast on uues seadustikus sätestatud ka ehitusvaldkonna põhimõtted. Keskkonnaga seonduvad eelkõige ohutuse ja keskkonnasäästlikkuse põhimõtted.

Ohutuse põhimõtte kohaselt ei tohi ehitis, ehitamine, ehitise kasutamine jm seonduv tegevus põhjustada ohtu ka keskkonnale. Sarnased nõuded leiduvad ka kehtiva seaduse §-des 3 ja 12. Seoses augustist jõustunud keskkonnaseadustiku üldosa seadusega (KeÜS) tekib küsimus, et kas „oht keskkonnale” uue ehitusseadustiku tähenduses on võrdsustatav „keskkonnaohuga” KeÜS tähenduses. Seaduse seletuskiri kahjuks selget vastust ei anna, ent kuna keskkonnaohtu KeÜS tähenduses tuleb samuti vältida, kattuvad mõisted eelduslikult vähemalt suures osas.

Keskkonnasäästlikkuse põhimõtte sisuks on, et ehitis, ehitamine ja ehitise kasutamine peavad olema võimalikult keskkonnasäästlikud. See põhimõte on tihedalt seotud KeÜS §-s 13 sätestatud loodusvarade säästliku kasutamise põhimõttega. Ehitusseadustiku seletuskirja kohaselt on selle säte küll KeÜS § 13 osalt kordav, ent arvestab valdkonna spetsiifikaga, seega on tegemist erisättega.

Ehitusuuringud, mõjude hindamine

Kuna ehitamisega või ehitiste kasutamisega kaasnevad keskkonnahäiringud, siis võib enne ehitamiseks või ehitise kasutamiseks vajaliku haldusakti andmist olla vaja neid mõjusid hinnata. Uue seadustiku kohaselt on see võimalik kas keskkonnamõju hindamise või ehitusuuringute raames.

Kehtiv õigus näeb ette võimaluse viia ehitusprojekti suhtes läbi ehitusgeodeetilisi ja ehitusgeoloogilisi uuringuid. Uue seaduse kohaselt on võimalike uuringute ring oluliselt laiem. Seletuskirja kohaselt võidakse ehitusuuringute nime all mh hinnata tegevusega kaasnevat müra, õhusaastet jms keskkonnahäiringuid. Uuringuid võib läbi viia ehitaja omal initsiatiivil, ent seda võib nõuda ka kohalik omavalitsus (KOV) vm otsuse tegemiseks pädev asutus (nt Maanteeamet riigiteede puhul). Ehitusuuringute läbiviimise kohustus võidakse ette näha projekteerimistingimustes, ent põhjendatud juhul võib haldusorgan nõuda uuringute läbiviimist ka ehitusloa menetluses.

Keskkonnamõju hindamise (KMH) võib vajadusel algatada nii projekteerimistingimuste, ehitusloa kui ka kasutusloa menetluses. Seni praktikas aeg-ajalt üles kerkinud küsimus, kas projekteerimistingimuste menetluses tuleb läbi viia keskkonnamõju hindamine (KMH) või keskkonnamõju strateegiline hindamine (KSH) on uue seadusega saanud seega selge vastuse. Uuena on selgelt sätestatud võimalus hinnata keskkonnamõjusid kasutusloa menetluses. Selline võimalus peaks olema aga erandlik, kuna nii arendaja kui kõigi teiste asjaosaliste huvides on mõjude hindamise läbiviimine võimalikult varajases etapis. Eelkõige peaks see olema asjakohane juhul, kui muudetakse olemasoleva ehitise kasutusotstarvet viisil, mis võib oluliselt suurendada keskkonnahäiringuid (nt ehitatakse garaažiboks ümber suures koguses lahusteid ja värve kasutavaks värvitöökojaks või trükitoodete ladu kütuselaoks).

Projekteerimistingimused

Projekteerimistingimused on uue seadustiku kohaselt vajalikud vähematel juhtudel kui kehtiva seaduse sõnastuse kohaselt. Kehtiva EhS § 19 lg 1 p 2 kohaselt on projekteerimistingimused ehitise püstitamiseks ja laiendamiseks kohustuslikud igal juhul, kui selleks ei ole kehtestatud detailplaneeringut. Uue seadustiku kohaselt on need aga kohustuslikud vaid:

a)      ehitusloa kohustusega hoone või olulise avaliku huviga rajatise püstitamiseks, rajamiseks või laiendamiseks enam kui 33% esialgsest mahust;

b)      juhul, kui puudub detailplaneeringu koostamise kohustus.

Seega on projekteerimistingimusi tulevikus vaja eelkõige ehitusloa kohustuslike hoonete püstitamiseks ja laiendamiseks väljaspool linnu ja aleveid, aladel kus puudub detailplaneeringu koostamise kohustus. Samuti võib see olla kohustuslik olulise avaliku huviga rajatiste puhul. Seaduses ei ole üheselt määratletud, millised rajatised on olulise avaliku huviga, st see tuleb üksikjuhtumitel otsustaja poolt kindlaks määrata. Eelkõige võib oluline avalik huvi tuleneda rajatisega kaasnevatest mõjudest, nt mürast, varjutusest vms.

Uues seaduses on täpsustatud ka seda, millised ehitise ja ehitamise üksikasjad projekteerimistingimustes kindlaks määratakse. Nagu eelpool juba välja toodud, võib projekteerimistingimustes kindlaks määrata ka ehitusuuringute kohustuse.

Erinevalt kehtivast seadusest on selgelt loetletud projekteerimistingimuste andmisest keeldumise alused. Nt võib KOV vm pädev asutus keelduda juhul, kui need ei vasta üldplaneeringule vm kitsendustele või ehitis riivaks ülemäära kolmandate isikute õigusi (nt naabrite õigust privaatsusele).

Täiesti uue võimalusena lubab uus seadus teatud juhtudel anda projekteerimistingimusi kehtiva detailplaneeringu täpsustamiseks. Tegemist peaks olema erandliku juhtumiga, mida saab kasutada vaid juhul, kui:

a)      detailplaneeringu koostamisest on möödunud üle 5 aasta või

b)      on ilmnenud uusi asjaolusid või on oluliselt muutunud planeeringu- või selle mõjuala ja seetõttu ei ole detailplaneeringut enam täielikult võimalik ellu viia (nt on mõjualasse ehitatud suur hulk uusi ehitisi) või

c)      muutunud on õigusaktid või planeeringud, mis mõjutavad oluliselt detailplaneeringu elluviimist.

Sel viisil ei ole lubatud täiendada üldplaneeringut muutvat detailplaneeringut, riigi või kohaliku omavalitsuse eriplaneeringuid ega kaldaga seotud või ühendatud avalikesse veekogudesse ehitamise aluseks olevaid planeeringuid.

Projekteerimistingimustega ei tohi muuta detailplaneeringu lahendust olemuslikult, täpsustatud on ka seda, mida detailplaneeringutes muuta tohib. Nt tohib hoonestusala suurust või asetust muuta vaid kuni 10% ulatuses esialgsest lahendusest, samuti muuta haljastuse ja liikluskorralduse põhimõtteid. Muud liiki muudatuste ja/või suuremas mahus tegemise vajaduse korral tuleb koostada uus detailplaneering.

Detailplaneeringut täpsustavaid projekteerimistingimusi saab anda vaid avalikus menetluses. N-ö tavapäraste projekteerimistingimuste korral võib kohalik omavalitsus vm otsusetegija samuti otsustada avaliku menetluse kasuks. Avaliku menetluse läbiviimise korral on projekteerimistingimuste andmiseks aega 60 päeva, muul juhul aga 30 päeva. Juhul, kui algatatakse KMH, võib menetlus olla oluliselt pikem, kuna KMH läbiviimise ajaks projekteerimistingimuste andmise menetlus ja selle tähtaja arvestamine peatuvad.

Ehitus- ja kasutusteatised

Kehtivas ehitusseaduses võib sõltuvalt hoone või rajatise suurusest selle ehitamiseks vaja olla kas ehitusluba, kirjalik nõusolek või tuleb KOVi ehitamisest teavitada. Teavitamisest piisab, kui püstitatakse hoonet, mis on kuni 20 m2 ehitusaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrge. Kirjalik nõusolek asendab ehitusluba, kui ehitatakse ehitist ehitusaluse pinnaga 20-60 m2 ja kõrgusega kuni 5 m, muudetakse tehnosüsteemi või tehakse muid väiksemaid muudatusi. Muudel juhtudel on vajalik ehitusluba.

Uue seaduse kohaselt on ehitamiseks vaja esitada kas ehitusteatis või taotleda ehitusluba, teatud väikesemahulisel ehitamisel aga ei ole vaja haldusorganitega üldse suhelda. Ehitusteatis (ja ehitusprojekt) tuleb seaduse lisa 1 kohaselt esitada nt 20-60 m2 ehitusaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrge hoone püstitamisel, aga ka üle 60 m2 ehitisealuse pinnaga elamu ümberehitamisel või laiendamisel kuni 33%. Kõige väiksemate hoonete ja rajatiste (nt kuni 20 m2 suuruse ehitisealuse pinnaga ja kuni 5 m kõrge elamu) ehitamise puhul pole reeglina vaja isegi ehitusteatist esitada. KOV või muu pädev asutus võib põhjendatud juhul siiski nõuda ehitusteatise esitamist ka nende ehitiste ehitamise puhul.

Ehitusteatis tuleb esitada vähemalt 10 päeva enne ehitamise alustamist. Ehitusteatise saanud KOV vm pädev asutus võib 10 päeva jooksul otsustada teatise täiendava kontrolli vajaduse (nt selleks, et esitada ehitisele täiendavaid nõudeid või kaasata naabreid). Sel juhul kohaldatakse menetlusele ehitusloa suhtes kehtivaid tähtaegu (vt järgmist osa) ning täiendavad tingimused antakse eraldi haldusaktina. Samuti võidakse ehitamine keelata samadel alustel, mis on ette nähtud ehitusloa andmisest keeldumiseks. Ehitusteatis kehtib 2 aastat.

Juhul, kui ehitise ehitamise aluseks oli ehitusteatis, on selle kasutamise eel reeglina vaja esitada kasutusteatis. Kasutusteatis esitatakse vähemalt 10 päeva enne kasutamise algust. Sarnaselt ehitusteatisega võib KOV vm pädev asutus algatada täiendava kontrolli, nt ehitise nõuetele vastavusse viimiseks. Sel juhul kohaldatakse menetlusele kasutusloa menetluse tähtaegu ning täiendavad nõuded antakse eraldi haldusaktina.

Ehitus- ja kasutusload

Ehitusloa taotlemise kohustus on sarnaselt kehtiva õigusega vajalik vaid suuremate ja olulisemate hoonete ja rajatiste puhul (nt üle 60 m2 või üle 5 m kõrge hoone püstitamiseks ja laiendamiseks üle 33%). Põhjendatud juhul võib ehitusloa taotlemist nõuda aga ka väiksemate rajatiste ehitamiseks. Sarnaselt kehtiva ehitusseadusega on ehitusloa väljastamise aluseks ehitusprojekt.

Ehitusloa andmise menetluse tähtajaks on uue seadustiku kohaselt 30 päeva, mis on pikem kui kehtivas õiguses (20 päeva). Sarnaselt varasemaga võib tegelik menetlusaeg kujuneda veel pikemaks, kui taotluses ilmnevad puudused (sel juhul annab KOV vm pädev asutus tähtaja nende kõrvaldamiseks, menetlustähtaja kulgemine aga peatub).

Ehitusloa andmisest keeldumise alused on uues seadustikus varasemast laiemad. Olulise uue alusena, mis annab avara kaalutlusruumi, on sätestatud teistele isikutele (eelkõige naabritele) püsiva negatiivse, ülemäärase mõju avaldamine.

Ehitusloa kohustusega juhtudel tuleb kolm päeva enne ehitamisega alustamist esitada ehitamise alustamise teatis, kus esitatakse mh andmed omanikujärelevalve tegija ja ehitaja kohta.

Ehitusluba kehtib viis aastat, kui ehitamisega on juba alustatud, kehtib see seitse aastat.

Kasutusluba on reeglina vajalik ehitusloa kohustusega ehitiste kasutama asumiseks. Kasutusloa menetlustähtajaks on samuti 30 päeva senise 20 päeva asemel. Kasutusloa andmisest keeldumise alused on oluliselt kitsamad kui ehitusloa andmisest keeldumisel, need on eelkõige seotud varasemate dokumentide (planeeringute, projekteerimistingimuste, ehitusprojekti, ehitusloa) puuduste ja kehtivusega ning ehitise ohtlikkusega.

Kaasamine ja kooskõlastamine

Projekteerimistingimuste, ehituslubade ja kasutuslubade menetlusse kolmandate isikute ja teiste haldusorganite kaasamine on reguleeritud üldjoontes sarnasel viisil. Positiivseks võib pidada, et uues seadustikus on need reeglid üldse paika pandud. Senikehtivas õiguses olid reeglid napisõnalised või puudusid sootuks, mis tõi omakorda praktikas kaasa segadust ja isikute erinevat kohtlemist. Samas võivad praktikas uute normide tõhusust oluliselt vähendada väga lühikesed tähtajad.

Uus seadus näeb ette, et eelpool nimetatud otsuste kooskõlastamiseks või nende suhtes arvamuse avaldamiseks antakse kuni 10 päeva. Juba seaduses sätestatud maksimumtähtaega võib pidada väga lühikeseks, eriti arvestades, et nii projekteerimistingimuste, ehitusloa kui kasutusloaga seotud materjalid võivad olla väga mahukad (viimased sisaldavad ka ehitusprojekti, samuti võivad materjalide hulka kuuluda erinevad uuringud). Samas võib haldusorgan seda tähtaega ka lühendada, nähes ette nt vaid kolme päeva pikkuse tähtaja arvamuse avaldamiseks. Arvestades, et tähtajad on väga lühikesed, on eriti oluline kasutada isikute teavitamiseks tõhusaid vahendeid ning teha materjalid hästi kättesaadavaks.

Väärarusaamu kaasatavate isikute valiku osas võib tekitada ka uute sätete sõnastus, mille kohaselt kaasatakse menetlusse vajaduse korral isikud, kelle õigusi või huve otsus puudutada võib. Vastavalt HMS üldsätetele, millele viidatakse ka seadustiku seletuskirjas, tuleb isikud, kelle õigusi otsus puudutada võib, kaasata igal juhul. Näiteks kui kohalik omavalitsus tuvastab, et ehitamine ise või uus ehitis võivad mõjutada naabrite õigusi (nt alandada nende kinnisasja väärtust või riivata eraelu puutumatust), peab naabrid tingimata menetlusse kaasama. Haldusorgan võib otsustada kaalutlusõiguse alusel vaid selliste isikute kaasamise üle, kelle õigustena kaitsmata huve otsus puudutab (nt kohalik selts, kes on huvitatud seni hoonestamata ala säilimisest rohealana).

Kokkuvõte ja järeldused

Uus ehitusseadustik on võrreldes varasemaga mitmeski mõttes süsteemsem ning annab vastuseid mitmetele praktikas vaidlusi tekitanud küsimustele. Samas näeb seadus mitmes küsimuses ette varasemast ulatuslikuma kaalutlusruumi, nt ehitusloa või projekteerimistingimuste andmisest keeldumise aluste osas või ehitusloa ja projekteerimistingimuste kohustuslikkuse osas. Seega sõltub seaduse tulevane ellurakendamine praktikas ja muudatuste ulatus suurel määral sellest, kuidas uusi norme nii KOVide, muude pädevate asutuste kui kohtute poolt tõlgendama asutakse.